O fortalecimento da autonomia financeira das autarquias locais constitui um dos pilares da descentralização em Moçambique. A Constituição da República, a Lei n.º 2/97, de 18 de Fevereiro (Quadro Jurídico das Autarquias Locais), e a Lei n.º 1/2008, de 16 de Janeiro, que estabelece o Regime Financeiro, Orçamental e Patrimonial das Autarquias Locais e o Sistema Tributário Autárquico, conferem aos municípios competência para instituir taxas destinadas ao financiamento de serviços públicos locais, incluindo o saneamento urbano e a gestão de resíduos sólidos. Sob o ponto de vista jurídico, pouco há a discutir quanto à competência municipal para criar estes instrumentos de financiamento.
A questão central desloca-se, porém, para o plano da legitimidade económica e institucional: até que ponto o desenho actual destas taxas reforça a eficiência, a equidade e a confiança pública no Estado, ou se, pelo contrário, produz efeitos cumulativos de sobrecarga fiscal e degradação da relação entre cidadãos e instituições.
Richard Musgrave demonstrou que uma boa política tributária deve conciliar eficiência económica, equidade distributiva e sustentabilidade financeira. Joseph Stiglitz acrescenta que a aceitação social das taxas depende da existência de uma relação clara entre o pagamento efetuado e o benefício recebido, enquanto Charles Tiebout demonstrou que a legitimidade da tributação local depende da capacidade dos cidadãos associarem os tributos pagos à qualidade dos serviços prestados. Estes princípios permanecem actuais e constituem referências incontornáveis na análise das finanças públicas modernas.
É precisamente à luz destes princípios que importa analisar a situação vivida nos bairros em expansão da Área Metropolitana de Maputo. Em muitas destas zonas, a recolha regular de resíduos sólidos continua insuficiente ou inexistente. Para garantir condições mínimas de salubridade, milhares de famílias contratam operadores privados, recorrem a carroças ou transportam os resíduos pelos seus próprios meios, suportando custos que deveriam ser, pelo menos em parte, assegurados pelos serviços municipais.
No Município da Matola, esta realidade assume contornos particularmente relevantes. Além da taxa de saneamento, correspondente a 15% da factura de água, os consumidores suportam igualmente uma taxa fixa de lixo, cobrada através da factura de energia eléctrica. Embora ambas possam assentar em regulamentos distintos, permanece a questão de saber se não estarão, na prática, a financiar parcialmente o mesmo serviço público.
Quando a estas duas cobranças acresce o pagamento privado da remoção efectiva do lixo, o saneamento passa a ser financiado pelas famílias por múltiplas vias: através da taxa de saneamento, da taxa de lixo e do pagamento directo a operadores privados. Mesmo que cada uma destas cobranças possua fundamento legal próprio, mantém-se a questão de política pública: até que ponto é sustentável exigir várias formas de pagamento a agregados familiares que continuam sem acesso regular ao serviço municipal?
Existe ainda uma dimensão frequentemente subestimada neste debate. Ao optarem por cobrar taxas municipais através das facturas de água e de energia eléctrica, as autarquias aumentam o custo final de dois bens essenciais ao bem-estar das famílias e ao funcionamento da economia. A água potável e a eletricidade apresentam procura relativamente rígida, o que limita a capacidade das famílias de ajustarem o consumo perante aumentos de preço. Neste contexto, encargos adicionais embutidos nestas facturas elevam o custo de acesso a serviços essenciais.
A teoria económica sugere que, quando o custo de bens essenciais ultrapassa a capacidade de pagamento de parte da população, emergem respostas informais. No contexto moçambicano, estas respostas incluem ligações clandestinas à rede eléctrica, furtos de energia, ligações ilegais de água, manipulação de contadores e aumento da inadimplência. Embora estes fenómenos tenham múltiplas causas, o agravamento do custo das facturas constitui um fator relevante na sua expansão.
As consequências ultrapassam o nível municipal. O aumento das perdas comerciais e técnicas reduz a sustentabilidade financeira das empresas responsáveis pelo abastecimento de água e energia. Empresas com menores níveis de cobrança e maiores perdas acabam por depender de transferências públicas, garantias estatais ou financiamento concessionário para manter a sua operação. Assim, um mecanismo concebido para reforçar as receitas municipais pode, paradoxalmente, aumentar a pressão sobre o Orçamento do Estado.
Forma-se, deste modo, um encadeamento com efeitos sistémicos. Os municípios procuram reforçar receitas através das facturas de serviços essenciais; isso eleva o custo suportado pelos consumidores; parte destes responde com informalidade ou incumprimento; as empresas de água e energia degradam a sua posição financeira; o Estado é chamado a compensar os desequilíbrios; e recursos públicos acabam desviados de investimento productivo para cobertura de défices operacionais.
Nada disto implica que os municípios não devam cobrar taxas de saneamento. Municípios financeiramente sustentáveis são indispensáveis para assegurar cidades mais organizadas, seguras e resilientes. O problema reside no desenho dos mecanismos de financiamento e na sua compatibilidade com a realidade de acesso desigual aos serviços.
Uma reforma da política tarifária poderia assentar em quatro eixos: maior correspondência entre cobrança e cobertura efectiva do serviço; eliminação de sobreposições entre taxas com finalidade idêntica; reforço da transparência na utilização das receitas; e separação progressiva entre financiamento municipal e facturação de serviços essenciais, evitando a sua instrumentalização como veículos de arrecadação fiscal indireta.
No fundo, a questão de fundo é institucional: até que ponto um sistema pode ser considerado funcional quando transfere múltiplos encargos para as famílias, encarece o acesso a bens essenciais, incentiva a informalidade, fragiliza empresas públicas e, no limite, reforça pressões sobre o próprio orçamento do Estado?
Uma resposta afirmativa significaria aceitar uma deterioração gradual da relação entre o cidadão e o Estado, como guardião do interesse colectivo. É precisamente este equilíbrio entre financiamento local, eficiência económica e confiança pública que deverá orientar a próxima geração de reformas fiscais municipais em Moçambique.
CONSTATINO MARRENGULA
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